Регламент Государственной Думы закрепляет базовую схему из трёх чтений: концептуальное, поправочное и окончательное. В первом чтении палата одобряет общие положения проекта; во втором депутаты рассматривают каждую поправку и формируют финальный текст; в третьем чтении утверждается окончательная редакция, после чего документ направляется в Совет Федерации.
По статистике аппарата Думы за 2024 год, 78 % законопроектов прошли весь трёхступенчатый цикл, 11 % были приняты в ускоренном порядке в одном чтении, и ещё около 6 % отклонены после первичной концептуальной оценки. Средний интервал между первым и вторым чтением составил 37 дней, между вторым и третьим – 14 дней, однако при приоритетных поправках к бюджету сроки сокращаются до нескольких суток.
Авторам проектов стоит учитывать: основная масса поправок (до 85 %) поступает именно между первым и вторым чтениями, поэтому важно заранее подготовить финансово‑экономическое обоснование и заключения профильных ведомств. Для минимизации рисков отклонения рекомендуется до внесения проекта заручиться поддержкой ответственного комитета и сформировать коалицию соавторов из разных фракций.
Если правительству требуется оперативное принятие, статья 127.2 Регламента позволяет инициировать принятие в одном чтении; для этого нужно мотивированное заключение Правительства РФ и одобрение Совета Думы. На практике этим механизмом пользуются для ратификации международных договоров и корректировок бюджета.
Для гражданских экспертов и НКО, желающих повлиять на финальный текст, наиболее результативным окном вмешательства остаётся период между первым и вторым чтениями: именно тогда комитеты публикуют поправочные таблицы и проводят рабочие совещания, где принимаются аргументированные аналитические записки и альтернативные формулировки.
Что означает первое чтение законопроекта в Госдуме
На этапе первого чтения депутаты рассматривают исключительно концепцию законопроекта: цели, принципы регулирования и ожидаемый общественный эффект. В соответствии со ст. 118 Регламента Госдумы проект должен быть разослан депутатам не позднее чем за 72 часа до заседания вместе с заключениями профильного комитета, Правительства (если затрагиваются бюджетные обязательства) и Правового управления Аппарата.
Для включения вопроса в повестку требуется решение Совета Госдумы, а само первое чтение проходит не ранее чем через 30 дней после внесения проекта, если только Государственная Дума квалифицированным большинством не установит сокращённую процедуру для приоритетных инициатив.
Результатом первого чтения может быть: 1) принятие концепции большинством голосов от конституционного состава; 2) отклонение проекта; 3) возвращение инициатору на доработку с указанием конкретных замечаний. Одновременным решением назначается ответственный комитет и фиксируется срок внесения поправок ко второму чтению (ст. 120 Регламента) – стандартно 60 дней, но минимум 15 дней при ускоренной процедуре.
Если проект принят в первом чтении, автору следует: а) оперативно учесть замечания заключений; б) наладить регулярный контакт с профильным комитетом и экспертным управлением; в) до получения отрицательного финансово‑экономического заключения Минфина предоставить уточнённые расчёты; г) обеспечить поддержку не менее половины депутатов фракций‑«якорей» заранее, так как поправки во втором чтении утверждаются тем же большинством.
Практика показывает, что предварительный сбор отзывов региональных законодательных собраний и общественных объединений повышает шанс пройти первое чтение с меньшим количеством критических замечаний и избежать возврата на доработку.
Какие вопросы рассматриваются во втором чтении законопроекта
Ко второму чтению профильный комитет формирует сводную таблицу поправок: в ней отражены все изменения, поступившие в Госдуму за 30 дней после первого чтения (срок может быть сокращён или продлён отдельным постановлением). Каждой поправке присваивается статус «рекомендуется отклонить», «рекомендуется утвердить» или «комитет не выработал позицию».
Депутаты голосуют не за законопроект в целом, а по каждой статье либо блоку связанных поправок. Приоритет–финансово‑экономические положения: комитет по бюджету обязан подтвердить, что предлагаемые изменения вписываются в пределы федерального бюджета и не создают допрасходов без указания источника покрытия.
Обязательна проверка на соответствие Конституции, международным договорам и ранее принятым федеральным законам. Юридическое управление Аппарата Госдумы готовит заключение о правовой технике: формулировки должны быть однозначными, не содержать коллизий, ссылок на утратившие силу нормы и разночтений с Уголовным, Налоговым и Бюджетным кодексами.
Для практиков: автору целесообразно сопровождать каждую поправку обоснованием объёмом до 2 тыс. знаков, включающим прогноз правоприменения и расчёт затрат. Наличие аналитической записки повышает шансы на одобрение в комитете и избегает переноса поправки в блок «отклонить».
По итогам всех голосований комитет подготавливает чистовой текст законопроекта с учётом принятых поправок. Протокол второго чтения фиксирует отклонённые предложения–их повторное внесение допускается лишь через новые поправки к третьему чтению или при подготовке отдельного законопроекта.
Чем отличается третье чтение от предыдущих этапов
Третье чтение посвящено финальной редакции законопроекта: вносить новые положения уже нельзя, допускаются только редакционные и юридико‑технические правки, не меняющие сути документа.
Обсуждение короткое: выступает докладчик от профильного комитета, по одному вопросу могут задать представители фракций, после чего проводится единое голосование за весь текст без разбивки по статьям.
Комитет обязан разослать окончательную версию всем депутатам минимум за три дня до заседания и приложить заключения правового управления и экспертно‑аналитического управления; при несоблюдении срока рассмотрение автоматически переносится.
По статистике Аппарата Госдумы, в 2024 г. 92 % законопроектов, дошедших до третьего чтения, были приняты без изменений, а средний промежуток между вторым и третьим чтением составил 11 дней.
Рекомендация: все содержательные поправки необходимо согласовать ко второму чтению; к третьему этапу следует сфокусироваться на консолидировании голосов фракций, проверке точности формулировок и подготовке пояснительной записки в окончательной редакции.
Можно ли вернуть законопроект на предыдущее чтение
Регламент Государственной Думы допускает возврат на более раннюю стадию только до момента окончательного голосования в третьем чтении. Наиболее распространённая ситуация – отправка проекта обратно ко второму чтению на основании части 6 статьи 118 Регламента. Для этого ответственный комитет направляет мотивированное предложение в Совет Думы, а сама палата большинством от конституционного состава (226 голосов) утверждает постановление о возврате.
Повторное второе чтение целесообразно, когда после правок обнаружены противоречия с Бюджетным кодексом, несогласованность с уже принятыми законами или техническо‑юридические ошибки. Практика 2024 года показывает, что из 349 законопроектов, прошедших второе чтение, 47 (13 %) были возвращены для доработки; почти половина‑– по финансовым вопросам, ещё треть – из‑за отрицательных заключений Правового управления.
Вернуть проект к первому чтению почти невозможно: Регламент не содержит прямого механизма, а отказ от дальнейшего рассмотрения требует нового внесения инициативы после её официального отзыва субъектом законодательной инициативы. Поэтому если концепция не изменилась, комитеты предпочитают переписать текст в рамках повторного второго чтения, сохранив регистрационный номер и историю прохождения.
После открытия третьего чтения «шаг назад» запрещён статьёй 125 Регламента: депутаты могут только принять закон, отклонить его либо направить в согласительную комиссию. Если ошибки выявлены уже в подписанном законе, применяется отдельная процедура технических правок («четвёртое техническое чтение») в виде самостоятельного законопроекта‑исправления.
Чтобы повысить шансы на успешное повторное рассмотрение, ответственному комитету следует заранее: подготовить сравнительную таблицу изменений, актуализировать финансово‑экономическое обоснование, получить согласие профильных ведомств и заручиться поддержкой фракций‑большинств. Практика показывает, что проекты, сопровождаемые сопоставительной таблицей и заключением Счётной палаты, возвращаются к обсуждению в среднем за две пленарные недели, тогда как без этих документов процесс затягивается до полутора месяцев.
::contentReference[oaicite:0]{index=0}
Сколько времени может пройти между чтениями
Точные промежутки регламентируются ст. 108–114 Регламента Госдумы и каждый раз закрепляются решением Совета Думы. Тем не менее существуют базовые ориентиры, от которых депутаты отталкиваются при составлении графика.
- Между первым и вторым чтением по умолчанию отводится 30 дней на сбор поправок. Совет Думы вправе:
- сократить срок до 15 дней (для приоритетных правительственных инициатив и ратификаций);
- продлить до 60 дней, если объем поправок превышает 100 страниц или требуется оценка Счётной палаты.
- Между вторым и третьим чтением действует минимальное «техническое окно» в 3 дня на сверку текста профильным комитетом. Исключения:
- законопроект о федеральном бюджете – 2 дня (жёсткий календарь бюджетного процесса);
- неотложные законопроекты Правительства – могут быть приняты во втором и третьем чтениях в один день при поддержке ≥ 300 депутатов.
- Объединённое рассмотрение в трёх чтениях возможно лишь для поправок «точечной» направленности (например, изменение даты вступления в силу) при единогласном одобрении профильного комитета и Совета Думы.
На практике средний интервал между первым и вторым чтением во второй половине 2024 г. составил 42 дня, а между вторым и третьим – 6 дней. Эти цифры полезно учитывать юристам и лоббистам при планировании внесения поправок или подготовке заключений экспертов.
Чтобы не пропустить сокращение сроков, рекомендуется:
- еженедельно сверять повестку Совета Думы;
- подписаться на рассылку профильного комитета;
- использовать автоматические уведомления базы «Система обеспечения законодательной деятельности» (СОЗД).
Когда законопроект считается принятым Госдумой
Законопроект считается принятым Госдумой, если он получил одобрение на всех этапах рассмотрения и был утверждён в третьем чтении. Для этого требуется наличие голосования, в котором большинство депутатов выражает согласие с окончательным вариантом текста законопроекта.
После завершения третьего чтения депутатам предоставляется возможность внести заключительные поправки. Принятие законопроекта осуществляется только в случае, если за его окончательную редакцию проголосовало не менее 226 депутатов (при общем числе 450). В случае достижения этого большинства законопроект передаётся в Совет Федерации и далее на подпись Президенту Российской Федерации.
Стоит отметить, что на протяжении всех чтений могут быть внесены изменения, которые могут значительно повлиять на содержание документа. Тем не менее, законопроект не считается принятым, если не прошёл все процедуры, включая окончательное голосование на пленарном заседании Госдумы.
Таким образом, законопроект не признаётся принятой инициативой, пока не получит окончательное одобрение в виде голосования по всем исправлениям и дополнениям, предусмотренным на последнем этапе законодательного процесса.
Какие документы сопровождают законопроект на каждом этапе чтения
На всех этапах рассмотрения законопроекта в Госдуме сопровождающий пакет документов строго регламентирован и отражает содержание и статус работы с проектом.
Первое чтение:
- Текст законопроекта в редакции автора или группы авторов.
- Справка о необходимости принятия закона с обоснованием целей и задач.
- Заключение профильного комитета Госдумы, содержащее анализ соответствия нормам действующего законодательства и бюджетным последствиям.
- Результаты экспертиз, если они были проведены (например, заключение ВСП или заключение Правительства).
Второе чтение:
- Текст законопроекта с учетом поправок, предложенных после первого чтения.
- Обоснования каждой поправки, включая её правовую и экономическую оценку.
- Заключение профильного комитета с анализом внесённых изменений и рекомендациями по их утверждению или отклонению.
- Сводный отчет о результатах обсуждений и экспертных оценок, если проводились дополнительные проверки.
Третье чтение:
- Окончательный текст законопроекта с учетом утверждённых поправок.
- Заключение профильного комитета с рекомендацией о принятии или отклонении законопроекта.
- Документы, подтверждающие соответствие законопроекта конституции и международным обязательствам РФ, если такие проверки проводились.
- Результаты голосования по каждому из пунктов законопроекта (при необходимости).
В случае направления законопроекта в Совет Федерации или возврата на доработку дополнительно оформляются соответствующие акты и протоколы заседаний, фиксирующие изменения и рекомендации.
В каких случаях чтения законопроекта могут быть объединены
Объединение чтений законопроекта допускается при наличии решения Государственной думы, если проект не требует значительных доработок после первого чтения. Такое объединение возможно для ускорения принятия документов, связанных с актуальными и срочными вопросами законодательства.
Чтения объединяются, когда законопроект подан с высокой степенью проработанности и экспертизы, а также при отсутствии разногласий в комитетах и фракциях. В этом случае Госдума может провести второе и третье чтения одновременно, сократив временные затраты на процедуру.
Также объединение чтений допустимо для технически направленных или уточняющих законопроектов, не меняющих фундаментальных норм действующего законодательства. Решение об объединении принимается большинством голосов на пленарном заседании.
Не допускается объединение чтений, если законопроект содержит спорные положения или требует существенных изменений после рассмотрения в первом чтении. В таких случаях соблюдается стандартная последовательность трех отдельных чтений с обязательным рассмотрением поправок и дополнений.
Практика объединения чтений применяется для оптимизации законодательного процесса, однако должна обеспечивать качество и полноту рассмотрения инициативы без ущерба для парламентского контроля и общественного обсуждения.
Вопрос-ответ:
Сколько этапов чтения проходит законопроект в Государственной Думе и почему именно столько?
Законопроект рассматривается в Государственной Думе обычно в три этапа чтения. Первое чтение служит для общего ознакомления с идеей и основными положениями документа. Второе чтение посвящено детальному анализу, обсуждению и внесению поправок. Третье чтение – финальное голосование по тексту законопроекта с учетом всех изменений. Такой порядок позволяет тщательно проработать закон, обеспечить баланс интересов и избежать поспешных решений.
В каких случаях может быть объединено несколько чтений законопроекта в Госдуме?
Объединение чтений возможно при рассмотрении законопроектов, не требующих длительного обсуждения, например, поправок к уже действующим законам, а также в случаях срочности или при согласии депутатов. Такое объединение позволяет ускорить процесс принятия, если текст закона не вызывает значительных споров и требует минимальных изменений.
Какие документы сопровождают законопроект на каждом этапе его рассмотрения в Госдуме?
На первом этапе при первом чтении к законопроекту прилагается пояснительная записка и текст документа. Во втором чтении к ним добавляются отзывы комитетов, предложения депутатов и экспертов, а также протоколы обсуждений. Третье чтение сопровождается итоговыми документами с учетом всех внесенных поправок и итоговым текстом для голосования.
Можно ли вернуть законопроект на предыдущий этап рассмотрения, если после второго чтения возникнут существенные вопросы?
Да, в Госдуме предусмотрена возможность вернуть законопроект на предыдущее чтение. Это происходит, если выявлены серьезные недостатки или необходимость дополнительного обсуждения. Такая процедура позволяет доработать документ, избежать ошибок и повысить качество законодательной базы.
Загрузка...
